Agensnost i struktura u strateškom planiranju: prema europskoj strateškoj autonomiji

U posljednje su vrijeme učestale lamentacije o tome kako suvremenim političkim liderima nedostaje strateškog promišljanja. I sâm sam pridonio tim raspravama u ranijem tekstu na temu politike Zapada u vezi s Ukrajinskim ratom. U kontekstu recentnog rata u Iranu, nedavno je Financial Times primijetio da je američki predsjednik zanemario dugoročno planiranje, dok je Wall Street Journal u sličnom tonu zaključio da politika američke administracije nije bila dovoljno strateški promišljena. Anne Applebaum je u The Atlanticu ustvrdila da američki predsjednik „nema nikakvu strategiju“, nego djeluje „prema vlastitim hirovima i impulsima“, dok je Paul Krugman zaključio da je razmišljanje američkog političkog vodstva o strategiji „jednako nuli“.

U pozadini razmatranja tog tipa nalaze se dvije premise. Prva je normativna, u smislu: „u politici je potrebno više strateškog planiranja“. Druga je naglasak na agensnosti političkih vođa – političari su ti koji bi trebali biti nositelji ugradnje elemenata strateškog planiranja u politike. Čak i u ambicioznijim kritikama politika planiranja, kao što je recentna kritika britanske velike strategije koja, navodno, previše pažnje pridaje vrijednostima nauštrb interesa (Richards i Lindley-French, 2024), naglasak ostaje na normativnosti i agensnosti lidera. Političke lidere ne može se osloboditi odgovornosti za strateško planiranje, ali dvije gore navedene premise ipak predstavljaju samo dio sveobuhvatnije priče o strateškom planiranju u kojoj važnu ulogu, osim agensnosti vođa, igraju i strukturna ograničenja političkih procesa koji su daleko širi od donošenja individualnih političkih odluka.

Cilj je ovog članka ocrtati obrise jednog takvog sveobuhvatnijeg pristupa. U prvom se dijelu usredotočujem na strukturna ograničenja strateškom planiranju u nacionalnom kontekstu, da bih u drugom dijelu više pažnje posvetio ograničenjima strateškom planiranju u nadnacionalnim političkim entitetima, napose u Europskoj uniji. U završnom dijelu članka, uz pomoć socioloških teorija agensnosti i strukture, izvodim neke implikacije prethodnih razmatranja po recentne debate o europskoj strateškoj autonomiji.

Strukturna ograničenja velikoj strategiji

U već spomenutom ranijem tekstu o Ukrajinskim ratu razlikovao sam dva teorijska pristupa strateškom planiranju, poznata pod nazivima „velika strategija“ (grand strategy) i „strateški inkrementalizam“ (strategic incrementalism) (de Wit, 2020, pogl. 7). Velika strategija u pravilu podrazumijeva unaprijed promišljeno, podrobno, centralizirano, top-down planiranje, dok strateški inkrementalizam podrazumijeva adaptabilno, decentralizirano planiranje, s iteracijama promišljanja i djelovanja, koje vrlo postupno vode prema emergenciji strategije odozdo – ako se takvo „emergentno djelovanje“ uopće može nazvati strategijom.

Jedan od najsofisticiranijih prikaza strukturnih ograničenja strateškom planiranju putem velike strategije iznio je Richard Hanania (2022) u knjizi Public Choice Theory and the Illusion of Grand Strategy. Hananijino je polazište teorija javnog izbora (Mueller, 2008) koju se kratko može opisati kao varijantu teorije racionalnog izbora prilagođenu primjeni u političkim znanostima.

Hananijina je glavna teza da selekciju političkih lidera u demokracijama vrši javno mnijenje, koje u pravilu malo pažnje pridaje sposobnostima političkih vođa za izradu i provedbu dugoročnih strateških planova:

„Općenito govoreći, političare se bira na temelju njihovih sposobnosti da druge uvjere u vlastitu iskrenost, dopadljivost i umješnost, a ne nužno na temelju sposobnosti rješavanja problema, pogotovo ne onih koji će iskrsnuti tek nakon što napuste dužnost. (…)

Kad bi glasači birali vođe na temelju sposobnosti ispunjavanja dugoročnih planova, lideri bi imali poticaj ponašati se kao da imaju veliku strategiju. Prema teoriji [javnog izbora], međutim, ne možemo očekivati od birača da čine ono što im je preteško, a […] informirati se dovoljno da bi se moglo prosuđivati učinkovitost neke politike na dugi rok sigurno spada u tu kategoriju. Poznato je da birači kažnjavaju ili nagrađuju predsjednike na temelju pitanja na koje izvršna vlast ima malen ili nikakav utjecaj, poput cijene benzina.“ (Hanania, 2022: 50-51)

Opaska o utjecaju cijene benzina na biračko raspoloženje u posljednje je vrijeme naročito aktualna. No, na ovome mjestu sjetio sam se i Top liste nadrealista iz 1980-ih i jednog njihovog skeča u kojemu se, u uličnoj anketi, građanima postavlja pitanje: „Što očekujete od novog Ustava?“, na što jedan kao iz topa odgovara: „Veće plate!“ Već su, dakle, Nadrealisti, na sebi svojstven način, uočili jaz između usredotočenosti prosječnog birača na neposrednu svakodnevicu s jedne strane i zahtjevnosti sudjelovanja u deliberativnim procedurama kojima se javne politike oblikuju na dulji rok, s druge strane.

Strategija koja se temelji na dvogodišnjem ili četverogodišnjem izbornom ciklusu ne može biti prava velika strategija zato što „ciljevi kao što su kontrola potencijalnih suparnika [na međunarodnoj sceni], održavanje globalne hegemonije, suzbijanje terorizma ili širenje demokracije zahtijevaju daleko dulje vremenske horizonte“ (Hanania, 2022: 51).

Premda su Hananijina razmatranja usredotočena na američki politički sustav, većina njegovih zaključaka primjenjiva je na zapadne demokracije u širem smislu. Hananijino viđenje strateškog planiranja bliže je inkrementalizmu, ali on nije normativni, nego deskriptivni inkrementalist. Hanania ne smatra da je inkrementalizam superioran velikoj strategiji, nego da su strukturna ograničenja političkih procesa u demokracijama takva da efektivno onemogućuju planiranje putem velike strategije. Zato velika strategija ostaje samo „iluzija“, kao što stoji u naslovu Hananijine knjige. Diktature mogu biti uspješnije u izradi i provedbi velikih strategija jer zbog manje ograničenja u političkim procesima mogu djelovati kao „unitarni akteri“ s jedinstvenom vizijom i svrhom prema kojoj usmjeravaju i usklađuju svoje politike.

No, ako je velika strategija samo iluzija, zašto se onda u većini demokracija donose razni dokumenti „velikih strategija“ i ostavlja dojam da se radi na njihovoj provedbi? Kako to da se iluzija održava? Hanania podvlači tri čimbenika koji pridonose održavanju iluzije. Prvo, javnosti su dopadljiviji politički vođe koji se barem pretvaraju da imaju sposobnost strateškog planiranja, nego oni koji bi otvoreno priznali da robuju javnom mnijenju i partikularnim interesima. Stoga lideri, u prvom redu, imaju poticaj za održavanje iluzije velikih strategija. Drugo, razne interesne skupine koje utječu na vanjsku i druge politike također su uspješnije ako svoja nastojanja prikazuju kao dio neke velike strategije koja vodi računa o javnom dobru, nego kao puka sredstva ostvarivanja vlastitih interesa. Hanania identificira tri interesne grupe s najviše utjecaja na američku vanjsku politiku: obrambenu industriju, sigurnosni establišment povezan s Pentagonom i utjecajne inozemne vlade. Treće, politički znanstvenici, stručnjaci za međunarodne odnose, novinari, povjesničari i drugi oblikovatelji javnog mnijenja u svom se radu u velikoj mjeri oslanjaju na intervjue i druge oblike interakcija s liderima, a lideri, kao što je već istaknuto, imaju poticaj za održavanje iluzije velikih strategija. Na taj se način, putem raznih medija, iluzija velike strategije širi „odozgo prema dolje“ – od političkih lidera i elita, preko istaknutih javnih ličnosti, prema širim krugovima javnog mnijenja (Hanania, 2022).

Ograničenja na nadnacionalnoj razini planiranja

Što se tiče Europske unije, njezine su članice također zapadne demokracije te je većina strukturnih ograničenja koja navodi Hanania primjenjiva i na procese strateškog planiranja u tim zemljama. Ako se ograničimo na nadnacionalnu razinu političkog odlučivanja, ta je razina nešto udaljenija od neposredne biračke baze te stoga i nešto manje podložna hirovima javnog mnijenja. Primjerice, članove Europske komisije ne biraju građani EU-a izravno. Međutim, i lideri na nadnacionalnoj razini podložni su pritiscima raznih interesnih skupina. Osim toga, putem Europskog parlamenta i Europskog vijeća nadnacionalna razina upravljanja neposrednije je povezana s biračkim bazama i izbornim ciklusima, odnosno javnim mnijenjem u državama-članicama, pa je za očekivati da strukturni utjecaji koje navodi Hanania tim putevima djeluju i na nadnacionalnu razinu strateškog upravljanja.

Osim širenja ograničenja s nacionalnih razina na nadnacionalnu, dodatna ograničenja na procese strateškog planiranja u EU-u proizlaze iz kompleksnosti sâme nadnacionalne strukture integracija. Prvo, razina integracije EU-a nije jednolika po svim sektorima. Neki su sektori, poput trgovine i financija, relativno visoko integrirani. Ostali sektori, poput vanjske politike i obrane, još uvijek su u velikoj mjeri u nadležnosti država-članica. Naravno, za očekivati je lakše zajedničko planiranje politika u sektorima koji su snažnije integrirani.

Drugo, ako se usredotočimo na strateško planiranje obrane, glavna nadnacionalna obrambeno-politička struktura u Europi zapravo nije EU nego NATO, koji je nastao još prije EU-a. Premda se članstvo u NATO-u i EU-u u znatnoj mjeri preklapa (23 zemlje članice su i NATO-a i EU-a), ipak postoje i države koje jesu u NATO-u, ali nisu u EU-u (Albanija, Crna Gora, Island, Kanada, Norveška, SAD, Sjeverna Makedonija, Turska, UK), kao i one koje jesu u EU-u, ali nisu u NATO-u (Austrija, Cipar, Irska, Malta). Glavnu riječ unutar NATO-a tradicionalno imaju SAD koje nisu članica EU-a.

Treće, jedno od najvažnijih tijela Zajedničke sigurnosne i obrambene politike (ZSOP) EU-a trebala bi biti Europska obrambena agencija (EDA). Međutim, s obzirom na to da je NATO vremenski prethodio EU-u, te da su integracijski procesi EU-a započeli u sektorima industrije i trgovine, težište je EDA-inog djelovanja još uvijek na koordinaciji europske obrambene proizvodnje i nabave,[1] a ne na koordinaciji obrambenih politika, gdje glavnu ulogu i dalje igra NATO. Ukratko, niska razina integracije po pojedinim sektorima, postojanje više različitih oblika integracija u obrambenom sektoru i nejasne granice nadležnosti između raznih nadnacionalnih tijela samo su neka od dodatnih ograničenja na procese strateškog planiranja na europskoj razini.

Europska strateška autonomija – realnost ili san?

Rastući američki izolacionizam i sve naglašenije razlike između američkih i europskih politika aktualizirali su apele za europsku stratešku autonomiju. Premda je ponajviše usredotočen na sektore obrane i sigurnosti, koncept europske strateške autonomije proširuje se i na vanjsku politiku i međunarodne odnose, klimatsku[2] i energetsku politiku, industrijsku politiku, politiku digitalizacije i druge sektore. U pozivima na stratešku autonomiju čest je, međutim, opet naglasak na normativnosti („Europi treba više strateške autonomije“) i agensnosti političkih vođa kao pretpostavljenih predvodnika europske političke emancipacije, dok se manje pažnje posvećuje strukturnim ograničenjima koja su, kao što smo vidjeli, pozamašna. Osim toga, u pozadini tih apela leži pretpostavka o izvodljivosti planiranja putem velike strategije, i to na nadnacionalnoj, europskoj razini, što je također problematično.

Ipak, ideju o većoj europskoj strateškoj autonomiji ne treba unaprijed odbaciti. Premda su strukturna ograničenja itekako utjecajna i treba ih uzimati u obzir pri strateškim razmatranjima, ipak struktura ne određuje agensnost u potpunosti. Sociološke teorije agensnosti posebno ističu refleksivnost kao onaj aspekt agensnosti koji može omogućiti interakcije agenata sa strukturom u smjeru postupnog ublažavanja ili čak prevladavanja strukturnih ograničenja (Emirbayer i Mische, 1998). Jedan oblik refleksivnosti jest i usredotočavanje na mogućnosti promjena strukture poticaja donositeljima odluka, koje Hanania (2022), u skladu s teorijom javnog izbora, razmatra pri kraju svoje knjige.

Poslijeratni razvoj međunarodnih institucija, od Lige naroda, preko Ujedinjenih naroda i NATO-a, do Europske unije, također predstavlja primjer kako refleksivno djelovanje političkih lidera može mijenjati strukturu vrlo kompleksnih sustava, kao što je sustav međunarodnih odnosa. Tako stvorene međunarodne organizacije daleko su od savršenih, ali ne treba podcjenjivati ni njihova postignuća. Već je pomalo otrcano ponavljati da članice EU-a nikad nisu međusobno zaratile, što je pridonijelo drastičnom smanjenju i broja i opsega ratova u Europi u posljednjih osamdesetak godina.

Strukturna ograničenja koja su dotaknuta u ovom članku vrlo su ozbiljna, ali to ne znači da se ne mogu mijenjati. Već sama činjenica da je iluziju velike strategije potrebno održavati, govori da kod birača, uz usredotočenost na svakodnevicu, ipak postoji i „potražnja“ za velikim strategijama. Nadalje, promjenama u zakonodavstvu mogu se ograničavati utjecaji partikularnih interesa. Oblikovatelji javnog mnijenja, osim održavanja iluzija, očito mogu pripomoći i razotkrivanju iluzija (Hanania je primjer) te širenju autentičnijih strateških zamisli. Nadnacionalne strukture također se mogu mijenjati, premda u pravilu još sporije i teže od nacionalnih.

Ukratko, uočavanje i deskripcija strukturnih ograničenja u pravilu predstavljaju prve i nužne, ali ne i dovoljne, korake prema refleksivnijoj agensnosti. Preostaje identifikacija uvjeta i situacija u kojima su pojedina ograničenja jače, a u kojima slabije izražena; identifikacija mogućih načina djelovanja na te uvjete i situacije; implementacija konkretnih načina djelovanja u konkretnim uvjetima i situacijama; učenje na pogreškama koje se gotovo neizbježno događaju; ispravljanje pogrešnih uz nastavak produktivnih djelovanja; nastavak takvih iterativnih ciklusa sve dok se ne pokažu rezultati u vidu prevladavanja ili barem slabljenja pojedinih ograničenja.

Kad je riječ o interakciji između agensnosti i strukture, ono što pruža manje razloga za optimizam u vezi s razvojem refleksivne agensnosti jest to što je poslijeratna refleksivnost političkih vođa bila, među ostalim, potaknuta posljedicama ratnih razaranja, tj. strukturnom katastrofom kolosalnih razmjera. Ostaje za nadati se da globalni strukturni lomovi nisu jedini facilitatori refleksivne agensnosti, nego da se procesi refleksije o prevladavanju strukturnih ograničenja europskoj strateškoj autonomiji mogu potaknuti i u manje drastičnim kriznim okolnostima s kakvima se suočava današnja Europa.

O poželjnosti europske strateške autonomije najbolje pak govore dosad relativno malobrojni, ali istaknuti primjeri u kojima je EU, bez obzira na krizne okolnosti, uspijevala na međunarodnoj sceni istupiti strateški autonomno. Jedan od dojmljivijih recentnih primjera jest usvajanje i zastupanje zajedničkog stajališta o teritorijalnom integritetu i suverenitetu Grenlanda koje se zasad pokazuje uspješnim. Takvi primjeri pokazuju da je Europska unija dovoljno velika te gospodarski, pa čak i vojno, dovoljno snažna da, kad prevlada unutarnje strukturne i druge prepreke, na međunarodnoj sceni može istupiti strateški autonomno i izboriti se za svoje interese čak i kad ti interesi nisu podudarni s interesima drugih svjetskih sila.

Literatura

De Wit, B. (2020). Strategy: An International Perspective (7. izdanje). Cengage Learning.

Emirbayer, M. i Mische, A. (1998). What is agency? American Journal of Sociology, 103(4): 962-1023.

Hanania, R. (2022). Public Choice Theory and the Illusion of Grand Strategy: How Generals, Weapons Manufacturers,and Foreign Governments Shape American Foreign Policy. Routledge.

Mueller, D. C. (2008). Javni izbor. Poslovni dnevnik i Masmedia.

Richards, D. i Lindley-French, J. (2024). The Retreat from Strategy: Britain’s Dangerous Confusion of Interests with Values. Hurst.

Naslovna ilustracija generirana je umjetnom inteligencijom uz pomoć ChatGPT-a (OpenAI).

[1] Da ni koordinacija europske obrambene proizvodnje i nabave ne ide baš glatko, najbolje pokazuje podatak da je u europskim vojskama trenutačno u uporabi desetak različitih vrsta tenkova. Slično je i s mnogim drugim velikim i skupim oružanim sustavima. Standardizacija europskog naoružanja i vojne opreme mogla bi znatno povećati učinkovitost europskih ulaganja u obranu.

[2] Nakon nedavne oluje u Zagrebu i u Hrvatskoj se počelo govoriti o potrebi za strateškim planiranjem zbog posljedica klimatskih promjena.